Opinia została sporządzona przez eksperta zewnętrznego – na zlecenie Biura Analiz Sejmowych – w celu przygotowania materiałów odpowiadających na pytania zgłoszone przez posłów, organy Sejmu lub Kancelarii Sejmu.
Prof. dr hab. Romuald Kmiecik, Katedra Kryminalistyki i Prawa Dowodowego Instytut Prawa Karnego WPiA UMCS Lublin – Warszawa, 3 stycznia 2017 r.
Opinia prawna na temat konsekwencji wiążących się z zachowaniem posłów blokujących od dnia 16.12.2016 r. mównicę i fotel Marszałka oraz salę posiedzeń, a także możliwości podjęcia działań przez Marszałka Sejmu w celu przywrócenia porządku na sali obrad I. Opinia prawna została sporządzona na zlecenie Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu z dnia 28 i 30 grudnia 2016 r. zawierające pytania dotyczące:
1. „Konsekwencji wiążących się z zachowaniem posłów blokujących od dnia 16 grudnia 2016 r. fotel Marszałka oraz salę posiedzeń”, a zwłaszcza „czy i w jakim zakresie postępowanie wskazanych posłów wypełnia znamiona przestępstw w szczególności określonych w art. 128 § 3 i 224 k.k.” oraz
2. „jakie działania powinien podjąć Marszałek Sejmu w celu przywrócenia porządku na Sali posiedzeń?”
W odpowiedzi na postawione pytania można sformułować jedynie opinię prawną o charakterze abstrakcyjnym i hipotetycznym z uwagi na niepełną znajomość 2 wszystkich okoliczności (faktów istotnych) związanych z zachowaniem się posłów i ich zamiarów, bez czego ocena prawna tych zachowań może okazać się nie całkiem adekwatna do rzeczywistej sytuacji.
Realizacja odpowiedzialności karnej posłów w razie podejrzenia popełnienia tzw. przestępstw indywidualnych, które może popełnić tylko poseł, pełniąc funkcję publiczną (art. 115 §13 pkt 2 w zw. §19 k.k.), jak i innych przestępstw przewidzianych w prawie karnym – podlega przede wszystkim ograniczeniom wynikającym z dwu immunitetów, czyli konstytucyjnie gwarantowanych przywilejów (art. 105 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP), zapewniających posłom optymalne warunki wykonywania ich funkcji publicznej.
Immunitet określany jako formalny oznacza, że bez zgody Sejmu, od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu, poseł nie może być ścigany lub sądzony w sprawie karnej, niezależnie od rodzaju przestępstwa, co do którego istnieje podejrzenie, chyba że sam wyrazi zgodę na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej (art. 105 ust. 4 Konstytucji) albo zgodę wyrazi Sejm, podejmując stosowną uchwałę (art. 105 ust. 2 Konstytucji). Praktyczna skuteczność tej gwarancji zależy w dużym stopniu od unormowań prawnych w zakresie wymagań co do większości głosów niezbędnej do wyrażenia zgody przez Sejm – kwalifikowanej, bezwzględnej lub zwykłej. Jeżeli prawo nie przewiduje wymogu większości kwalifikowanej, możność uchylenia immunitetu formalnego większością zwykłą, a nawet bezwzględną w praktyce nie chroni skutecznie posła przed odpowiedzialnością karną, zwłaszcza gdy poseł należący do opozycji popełniający przestępstwo może liczyć jedynie na mniejszość głosów w Sejmie. Według polskiej Konstytucji Sejm podejmuje uchwały „zwykłą większością głosów (art. 120 zd. 2), jednakże ustawa z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła lub senatora (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1510) przyjmuje wariant pośredni i wymaga bezwzględnej większości głosów przy wyrażaniu zgody na pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności karnej (art. 7c ust. 6).
Dużo skuteczniejszy w sensie gwarancyjnym jest drugi immunitet tzw. materialny (art. 105 ust. 1 Konstytucji), który całkowicie wyklucza odpowiedzialność karną (kryminalną) posła popełniającego czyn o znamionach przestępstwa, a jedyną formą odpowiedzialności posła za taki czyn jest odpowiedzialność parlamentarna, m. in. finansowa, przed Sejmem. Czyn objęty immunitetem materialnym traci bowiem cechy karalności „kryminalnej” przewidzianej w prawie karnym, mimo że pozostaje przestępstwem. Dzieje się tak tylko wtedy, 3 jeżeli ów czyn o znamionach przestępstwa „wchodzi w zakres sprawowania mandatu”. Immunitet materialny ma charakter trwały, działa bowiem nawet po wygaśnięciu mandatu, gdy sprawca przestępstwa przestaje być posłem. Immunitet materialny nie chroni posła tylko „w przypadku naruszenia praw osób trzecich”, ale i wówczas na ściganie posła wymagana jest zgoda Sejmu (wciąż funkcjonuje bowiem immunitet formalny).
Jak nietrudno zauważyć, immunitet materialny jest jednak mocno ograniczony przedmiotowo, na ogół bowiem rzadko się w praktyce zdarza, aby działalność posła jednocześnie „wchodziła w zakres sprawowania mandatu” i zawierała w tym samym czasie znamiona przestępstwa. Zwykle zatem immunitet ten chroni posła przed odpowiedzialnością karną podczas przemówień poselskich, jeżeli w sposób werbalny poseł przekracza normy prawa karnego, np. znieważy w sposób zabroniony przez prawo karne jakiś podmiot zbiorowy, ale w taki sposób, że „nie naruszy” praw osób trzecich. I tak np. nagminne zniesławianie Prezydenta RP przez posłów opozycji poprzez poniżające Go pomawianie o rzekomą niesamodzielność czy uległość, nie mówiąc o sporadycznych zniewagach, które są ścigane z urzędu – art. 135 § 2 k.k. w istocie nie jest objęte tym immunitetem, lecz Prezydent traktuje te czyny pobłażliwie, nie domagając się ścigania w trybie prywatnoskargowym (art. 212 § 1 k.k.). W praktyce sejmowej zdarzyło się, że poseł skorzystał z tego rodzaju immunitetu materialnego, gdy przy okazji spotkania z wyborcami – co mieści się w granicach sprawowania mandatu – naruszył bodajże przepisy o tajemnicy państwowej, pozostające pod ochroną prawa karnego. Immunitet materialny z pewnością nie chroni posła przed odpowiedzialnością karną za rękoczyny, w razie bójki podczas obrad Sejmu lub innych aktów agresji fizycznej lub psychicznej, przyjmujących formę przemocy lub groźby karalnej, zwłaszcza skierowanym przeciwko konkretnej osobie („osobie trzeciej”). W takich wypadkach wchodzi w grę wyłącznie immunitet formalny, zatem nietrwały i względny, podlegający uchyleniu przez Sejm.
II. Zachowanie posłów, które jest przedmiotem niniejszej oceny prawnej prima vista pozwala rozpoznać w nim znamiona przestępstwa z art. 128 § 3 k.k., ponieważ zastosowanie tzw. przemocy do rzeczy, w tym wypadku do urządzeń znajdujących się w pomieszczeniu, jakim jest sala obrad plenarnych i wywarcie wpływu na czynności urzędowe Sejmu, było oczywiste. Rzecz w tym jednak, 4 że infantylizm i irracjonalizm postępowania niektórych opozycyjnych posłów, ostatnio w publicystyce przedstawiany jako dylemat, czy była to „próba puczu”, czy raczej żałosna „polityczna tragifarsa” (zob. artykuł prof. Mieczysława Ryby, pt. Upadek elit…, Nasz Dziennik z 29 grudnia 2016 r.), skłaniają raczej do oceny tego zachowania jako nieodpowiedzialnego wybryku, do którego bardziej niż kodeks karny należałoby stosować – gdyby to było prawnie możliwe – środki wychowawcze przewidziane w ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich. Tym bardziej, że towarzyszą tym zachowaniom publiczne, telewizyjne wypowiedzi niektórych przedstawicieli opozycji świadczące o całkowitej niedojrzałości politycznej i nieznajomości prawa, mianowicie sugerujące przygotowywanie działań w kierunku utworzenia „dwóch sejmów”. Ludzie ci nie zdają sobie sprawy, że gdyby ich słowa potraktować poważnie można by dostrzec w tym zamiar popełnienia zbrodni z art. 128 § 1 k.k. we wczesnej fazie stadialnej mianowicie w fazie przygotowania. Jak wiadomo przestępstwo z art. 128 §1k.k. można popełnić nie tylko przez dokonanie lub usiłowanie, ale także przez przygotowanie (art. 128 § 2 k.k.). „Kto czyni przygotowania” w celu usunięcia przemocą konstytucyjnego organu również popełnia przestępstwo, a czym, jeśli nie formą pozbawienia znaczenia Sejmu, byłaby w istocie próba tworzenia „drugiego sejmu”?. Miejmy nadzieję, że wspomniane wypowiedzi nie mają nic wspólnego z rzeczywistością. Zachowanie posłów nie wypełnia znamion przestępstwa z art. 224 k.k., ponieważ przepis ten dotyczy stosowania przemocy lub groźby bezprawnej wobec organów państwowych innych niż konstytucyjne.
Wydaje się, że niezależnie od wskazanych wyżej dylematów interpretacyjnych zachowanie posłów odpowiada w szczególności znamionom przestępstwa z art. 231 §1 k.k. (funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego podlega karze…). Blokując mównicę i fotel Marszałka oraz zakłócając przebieg posiedzenia Sejmu, zmuszając Sejm do zmiany miejsca obrad, posłowie z pewnością przekroczyli swoje uprawnienia jako funkcjonariusze publiczni – mandat poselski nie uprawnia do paraliżowania działalności Sejmu bądź wyrażania sprzeciwu wobec działań legislacyjnych w sposób inny niż za pomocą głosowania lub przemawiania z mównicy sejmowej.
Trudno zatem uznać, że zachowanie się posłów zarówno w dniu głosowania nad ustawą budżetową, jak i w dniach następnych wchodziło w zakres sprawowania 5 mandatu, a przekroczenie uprawnień chroni immunitet materialny. Wybierając posłów, wyborcy nie oczekują od nich blokowania obrad sejmowych, popisów wokalnych lub innych quasi kabaretowych wystąpień. Liczą natomiast na ich aktywność parlamentarną o charakterze merytorycznym, odpowiadającą kryterium funkcji publicznej. Zastanawia też fakt, że utrudniając funkcjonowanie Sejmu w normalnych pod względem technicznym warunkach i powodując kontynuowanie obrad w sali mniej użytecznej technicznie dla tego rodzaju działalności, sprawcy blokady Sali plenarnej zgłaszają zarzuty co do quorum nie tylko wbrew regule, że ten kto zgłasza zarzuty musi udowodnić ich substrat faktyczny (ei incubit probatio qui dicit, non qui negat albo affirmanti non neganti incumbit probatio), ale również regule, że sprawca naruszeń prawa nie może domagać się korzyści z bezprawnego działania, w tym wypadku korzyści politycznych; z bezprawia nie wywodzi się prawo (ex iniuria ius non oritur, ex turpi causa, non oritur actio).
III. Odpowiedź na 2 pytanie nie wymaga szczególnej wiedzy prawniczej, ponieważ sposób przywrócenia porządku na Sali sejmowej zależy od tego, czy Marszałek Sejmu zechce podjąć działania dyscyplinujące łącznie z zastosowaniem środków inicjujących postępowanie karne i ewentualne – zależnie od stanowiska prokuratury – działanie w kierunku uchylenia immunitetu posłów dopuszczających się działań bezprawnych, czy też kontynuując obrady w Sali Kolumnowej podejmie wobec protestujących w Sali Plenarnej środki oddziaływania edukacyjno-wychowawczego, uświadamiając im niestosowność postępowania, być może przez zachętę do lektury opracowań historycznych dotyczących XVIII w. albo lżejszych w formie opracowań w rodzaju wspomnianego już artykułu prof. M. Ryby. Być może skłoni to umysły wspomnianych posłów do autorefleksji i uświadomi, że w państwie „istniejącym teoretycznie”, którego idei bronią nie ma mowy o żadnej demokracji, możliwa jest tylko anarchia.
